Alexander Meyer-Kretschmer, Rechtsanwalt
Das Thema Acrylamid scheint sich zu einer never ending story zu entwickeln. Seit vielen Jahren ist das Vorkommen auch in Backwaren bekannt. Obwohl der Einfluss von Acrylamid auf die Gesundheit nach wie vor nicht abschließend geklärt ist, hat die EU-Kommission aus Gründen des vorbeugenden Verbraucherschutzes nunmehr Maßnahmen in die Wege geleitet, um die Acrylamidgehalte zu reduzieren.
Nur wenige Kontaminanten haben eine so wechselvolle Geschichte hinter sich wie Acrylamid. Als im Jahr 2002 schwedische Wissenschaftler eher zufällig entdeckten, dass bei Bräunungsprozessen insbesondere in stärkehaltigen Lebensmitteln Acrylamid entsteht, war dies zunächst ein Schock. Denn Acrylamid war bisher nur aus der industriellen Herstellung von Polymeren und Farbstoffen bekannt. Nun musste man sich mit der Erkenntnis auseinandersetzen, dass Kartoffelchips, Pommes frites, Kaffee und auch Backwaren potenzielle Träger von Acrylamid sein können. Denn bei all diesen Produkten führt die Maillard-Reaktion, also der komplexe Bräunungsprozess unter Hitzeeinwirkung, zur Bildung von Acrylamid, insbesondere aus der Aminosäure Asparagin.
Aus Tierversuchen war schon zu diesem Zeitpunkt bekannt, dass Acrylamid möglicherweise krebserregend wirken kann. Der genaue Einfluss von Acrylamid auf den menschlichen Stoffwechsel ist aber bis heute nicht erschöpfend erforscht, und es fehlen klare experimentelle Beweise für ein erhöhtes Krebsrisiko.
Erarbeitung und Bedeutung von Signalwerten
In den folgenden Jahren wurden von den Behörden in Deutschland sogenannte Signalwerte erarbeitet. Auf europäischer Ebene folgten „Richtwerte“ in Anlehnung an die deutschen Signalwerte. Beide, nachfolgend Signalwerte genannt, bedeuten im Gegensatz zu Grenzwerten, dass eine Überschreitung keinen automatischen Rechtsverstoß, geschweige denn die Feststellung einer Gesundheitsgefahr, bedeutet. Vielmehr löst die Überschreitung von Signalwerten die Aufforderung an den Lebensmittelunternehmer aus, den Produktionsprozess näher unter die Lupe zu nehmen und zu ergründen, wie es zu der Überschreitung gekommen ist. Stellt sich diese als „Ausreißer“ dar, muss nichts Weiteres unternommen werden. Kommen Überschreitungen dagegen regelmäßig vor, muss der Lebensmittelunternehmer die Gründe erforschen und Gegenmaßnahmen in Betracht ziehen.
Aus Sicht des Verbandes Deutscher Großbäckereien ist das Konzept der Signalwerte nach wie vor das richtige Instrument, um das Thema Acrylamid angemessen in den Griff zu bekommen. Der wichtigste Einflussfaktor für seine Bildung in Backwaren ist – neben dem Backprozess selbst – der Gehalt der Rohstoffe an freiem Asparagin. Denn Asparagin, das u.a. in Kartoffeln und Getreide vorkommt, ist der wichtigste Ausgangsstoff für die Bildung von Acrylamid. Wie hoch der Gehalt an freiem Asparagin jeweils ist, hängt von Sorte, Anbaumethode und Lagerbedingungen der Feldfrüchte ab. Bis auf den Forschungsbereich ist der Asparagingehalt bei der Züchtung und beim Anbau von Getreide noch kein wesentliches Kriterium.
Nicht nur das Konzept der Signalwerte selbst war anfangs relativ neu. Auch bei deren Erarbeitung ging man neue – und aus Sicht des Verbandes Deutscher Großbäckereien vorbildliche – Wege: Statt einen fixen Grenzwert zu definieren, suchten insbesondere die Behörden in Deutschland das Gespräch mit Wirtschaft und Wissenschaft. In mehreren „Minimierungsrunden“ wurden hier über Jahre die auffälligsten Lebensmittel benannt, technische Möglichkeiten zur Reduzierung von Acrylamid erkundet und die Werte so nach und nach abgesenkt. Parallel geschah eine solche Absenkung – mit jeweils fast identischen Werten – auf europäischer Ebene.
Auf eine weitere Besonderheit der Signalwerte soll an dieser Stelle hingewiesen werden: Schon früh stellten Untersuchungsanstalten und Handelslabore fest, dass die Acrylamidgehalte bei Broten sehr niedrig und häufig gar nicht messbar sind. Die deutschen Behörden nahmen dies zum Anlass, erst gar keinen Signalwert für Brot zu definieren, weil man das entsprechende Risiko für den Verbraucher als sehr gering ansah. Anders die europäischen Behörden, die sehr früh einen entsprechenden (relativ niedrigen) Wert von 150 µg/kg etabliert haben. Dieser bezog sich auf „Weiches Brot“ (soft bread), ein Begriff, der an keiner Stelle im Gesetz definiert ist und zu einiger Verwirrung bei den Rechtsunterworfenen geführt hat. Bei „soft bread“ im europäischen Sinne handelt es sich quasi um den Gegenbegriff zu Gebäcken wie Knäckebrot, Keksen, Crackern und englischem „ginger bread“, die durch besondere Zutaten bzw. Herstellungsarten mehr Acrylamid ausbilden und über eigene, besondere Signalwerte verfügen.
Signalwerte als „Quasi-Grenzwerte“: Eine Fehlentwicklung
Ein bedauerlicher Trend besteht in den letzten Jahren darin, dass sowohl Akteure aus dem Lebensmitteleinzelhandel als auch Verbraucherschutz-Organisationen Signalwerte als „Quasi-Grenzwerte“ betrachten. Eine Überschreitung kann dann im Handel zur Auslistung führen, bei Verbraucherschützern im Rahmen von Produkttests zu Abwertungen. Beides ist nicht angemessen, weil Signalwerte ja nichts über Qualität oder gesundheitliche Eignung eines Lebensmittels zum Verzehr aussagen. Es unterstreicht aber die hohe praktische Bedeutung angemessener Signalwerte für Backwaren.
Neue Risikobewertung 2015
Vor dem Hintergrund nicht bestehender Brot-Signalwerte in Deutschland und europäischer Signalwerte, die selten oder nie überschritten wurden, war es konsequent, dass Acrylamid im Risikomanagement der Bäckereien zunächst eine untergeordnete Rolle spielte.
Eine neue Risikobewertung der European Food Safety Authority (EFSA) brachte im Sommer 2015 wieder Fahrt in das Thema Acrylamid. Nach Analyse aller vorliegenden Daten stufte die EFSA als höchstes EU-Gremium in Sachen Lebensmittelsicherheit Acrylamid nun als „potenziell krebserregend“ ein. Da es, wie eingangs erwähnt, nach wie vor keine belastbaren Humanstudien zum Krebsrisiko durch Acrylamid gibt, machte die EFSA das Vorsorgeprinzip geltend: Acrylamid sei künftig nach dem ALARA-Prinzip (As Low As Reasonably Achievable = so niedrig wie vernünftigerweise machbar) zu handhaben.
Mit der Neueinschätzung der EFSA erhielt der Wunsch vieler politischer Akteure nach schärferen Regeln zu Acrylamid neue Nahrung. So wünschen sich nicht wenige europäische Regierungen seit Langem Grenzwerte anstelle der mühsam erarbeiteten Signalwerte. Der Grund hierfür dürfte sein, dass sich statische Grenzwerte viel leichter kontrollieren und vollstrecken lassen. Dass dies, wie oben ausgeführt, den Besonderheiten im Fall Acrylamid nicht angemessen ist, gerät dabei leicht in den Hintergrund. Zudem haben sich Ende 2016 sehr spät NGOs in das Lobbying zu Acrylamid eingeschaltet und fordern eine Grenzwerteinführung auf niedrigem Niveau. Angesichts der neuen Risikoeinschätzung der EFSA und der politischen Forderungen nach Grenzwerten konnte sich die EU-Kommission den Notwendigkeiten nach weiteren Maßnahmen zur Acrylamidreduzierung nicht entziehen.
Aufspaltung der Werte
Ein erster Schritt in diese Richtung war eine Senkungsinitiative der Kommission, mit der der Acrylamidwert für „Weiches Brot“ von 150 auf 80 µg/kg pauschal abgesenkt werden sollte. Nach den Erfahrungen aus der Praxis ist dieser Wert zwar bei Weizenbroten einhaltbar, jedoch insbesondere für Roggenbrote ein Problem. Denn Roggenprodukte zeigen ein höheres Potenzial zur Ausbildung von Acrylamid. Dies war jedoch zunächst bei der EU-Kommission gar nicht bekannt. Denn die dort vorliegenden Messwerte bezogen sich fast ausschließlich auf Weizenbackwaren. Tatsächlich stellen in Europa Deutschland und die Länder Nord- und Osteuropas Exoten dar, weil sie Roggen als zweites Brotgetreide verwenden. Der Verband Deutscher Großbäckereien hat seinerzeit durchgesetzt, dass vor allem für Roggen- und Dinkelbrote die neue Kategorie „Brot auf Basis anderer Getreide als Weizen“ eingeführt wurde, für die der ursprüngliche Acrylamidsignalwert von 150 µg/kg beibehalten wurde. Für Brote auf Basis von Weizen wurde der Wert wie geplant auf 80 µg/kg abgesenkt.
Projekt Durchführungsverordnung
Weiterhin ging die Kommission in der folgenden Zeit das Projekt einer Durchführungsverordnung für Acrylamid an. Der erste Gedanke dazu war eine Kompromisslösung: Die Signalwerte sollten zwar erhalten bleiben, jedoch die Wirtschaft bei der Acrylamidreduzierung zu mehr Verbindlichkeit und Kontrolle bewegt werden. Dies sollte in Form sogenannter Codes of Practices geschehen, also von Branchenleitlinien. Diese sollten vor allem die technischen Möglichkeiten zur Acrylamidreduzierung für die einzelnen Lebensmittelbranchen zusammenfassen.
Der AIBI Code of Practice
Für die Großbäckereien wurde der zusammenfassende Code of Practice vom internationalen Brotindustrieverband AIBI formuliert. Er enthält zahlreiche Empfehlungen für die Reduzierung von Acrylamid, beispielsweise längere Fermentationszeiten bei Hefeteigen, Optimierung von Bräunungsgrad, Feuchtigkeit und Hitzeeinwirkung beim Backprozess und Auswahl geeigneter Backmittel. Wichtig ist dabei, dass die genannten Maßnahmen von den Bäckern in Betracht gezogen werden müssen. Stehen sie jedoch den erwünschten Produkteigenschaften oder dem vertretbaren technischen Aufwand entgegen, gibt es keine Pflicht zu ihrer Umsetzung. Eine Acrylamidreduzierung „um jeden Preis“ konnte also verhindert werden.
Gesetzlicher Anker
Verbindlich werden die Codes of Practices dadurch, dass sie in die Durchführungsverordnung der Kommission eingebunden werden, die „Commission Regulation (EU) on the application of codes of good practice to reduce the presence of acrylamide in food“. Die Kommission hat mehrere Entwurfsfassungen dieser Verordnung veröffentlicht. Die letzte Fassung (Revision 9) ist am 20. November 2017 in Form einer EU-Verordnung erlassen worden, die ab dem 11. April 2018 gilt*.
Im Folgenden soll auf einige Eigenheiten dieser verschiedenen Fassungen eingegangen werden.
Die Durchführungsverordnung hatte ursprünglich drei wesentliche Regelungsgehalte:
1. Wie der Titel des Gesetzes bereits aussagt, verankert das Durchführungsgesetz die Codes of Practice der Lebensmittelbranche in der europäischen Gesetzgebung.
2. In die Durchführungsverordnung wurden weiterhin die Signalwerte für Acrylamid in verschiedenen Lebensmitteln integriert.
3. Ein weiterer wesentlicher und für die betroffenen Branchen neuer Punkt ist die Ermittlung von Acrylamidgehalten im Rahmen eines Monitorings. Hiermit soll überprüft werden, ob diese in Brot und Backwaren regelmäßig unterhalb der Signalwerte liegen bzw. ob Reduzierungsmaßnahmen erfolgreich waren. Die Messwerte sollen von den Lebensmittelunternehmern ermittelt, von den Verbänden gesammelt und in regelmäßigen Abständen der EFSA zur Verfügung gestellt werden.
1. Entwurfsversion: Unrealistische Probenforderungen
Noch in der 1. Entwurfsversion hatte die Kommission für das Monitoring Vorstellungen formuliert, die nur als überzogen bezeichnet werden konnten. Konkret sollte für jede Sorte Backwaren, die in den Mitgliedsstaaten produziert wird, monatlich eine Beprobung zur Untersuchung auf Acrylamid vorgenommen werden. Führt man sich die erhebliche Größe des Backwarensortimentes und die Kosten einer Acrylamidanalyse vor Augen, wären damit auf jeden Betrieb jährlich zusätzliche Kosten im fünf- bis sechsstelligen Bereich zugekommen. Europaweit wären die Mehrkosten für die Backwarenbranche in die Millionen gegangen.
Eine Untersuchungsquote, wie sie sich die Kommission vorstellte, wäre nicht nur maßlos teuer gewesen, sie hätte vor allem eine Unzahl von „Null-Befunden“ erzeugt, die keinem Beteiligten weitergeholfen hätten. Zudem sollte die Probenziehung quasi querbeet erfolgen und das tatsächliche Acrylamidrisiko einzelner Produktgruppen völlig ausklammern.
Gegen diesen ersten Entwurf sind daher die europäischen Großbäckerverbände Sturm gelaufen – mit Erfolg. Der zweite Entwurf der Durchführungsverordnung erlaubte zum einen ein risikogewichtetes Monitoring. Vor allem wurde aber die erwartete Probenanzahl auf ein für den Zweck angemessenes Maß reduziert. In der Regel bedeutet das die Untersuchung einer Probe pro Produktkategorie pro Jahr, in Fällen erhöhten Acrylamidaufkommens eventuell mehr.
Revision 9: Endversion
Mit der Revision 9 hat die EU-Kommission im Frühjahr 2017 eine nochmals deutlich geänderte Fassung der Durchführungsverordnung geschaffen. In drei Punkten weicht diese erheblich von den Vorversionen ab:
– Während es in den früheren Versionen vorgesehen war, dass die Durchführungsverordnung dynamisch auf die Codes of Practices in ihrer jeweils aktuellen Form verwies, sollen sie nun fester Bestandteil des Verordnungstextes sein. Der Vorteil eines flexiblen Systems, also eines Verweises auf Codes of Practices, die den praktischen Erfahrungen und dem technischen Fortschritt stets angepasst werden können, geht dadurch verloren.
– Die Vorgaben für die Durchführung des Monitorings durch die Wirtschaftsbeteiligten sind noch einmal deutlich umfangreicher gestaltet worden. Die Differenzierung zwischen Klein- und Kleinstbetrieben, die keinem geregelten Monitoring unterzogen werden sollen, und den Probennahme- und Untersuchungspflichten für größere Betriebe ist allerdings sehr kompliziert geraten. Eine Differenzierung wird in der Praxis schwerfallen, und der Wirtschaft stehen langwierige Gespräche über die Auslegung dieser Regeln ins Haus.
– Die gravierendste Änderung betrifft die Signalwerte: Diese wurden nun in „Benchmark levels“ umgetauft und sollen noch einmal durch die Bank erheblich abgesenkt werden – der Acrylamidgehalt für Brot auf Weizenbasis von 80 auf 50 µg/kg, für Brote auf Basis anderer Getreide von 150 auf 100 µg/kg. Nach Bekanntwerden dieser Absenkungen hat der Verband Deutscher Großbäckereien eine umfangreiche Datenerhebung und -sichtung bei Backwaren durchgeführt. Ziel war es festzustellen, ob die geplanten Werte in der Praxis eingehalten werden können. Nach Sichtung von über 600 Analyseergebnissen – eine der größten Erhebungen zu Backwaren bisher – kann im Grundsatz davon ausgegangen werden, dass die vorgesehenen Benchmark levels einhaltbar sind. Besondere Aufmerksamkeit muss bestimmten Zutaten gewidmet werden, die möglicherweise eigene Acrylamidgehalte aufweisen oder diese im Backprozess steigern können; unter Umständen müssen also entweder bestehende Acrylamid-Benchmark-levels angepasst oder neue Kategorien eingeführt werden, die solchen Besonderheiten Rechnung tragen.
Grundsätzlich stellt sich die Frage, warum die Absenkung der Benchmark levels unbedingt in der Durchführungsverordnung erfolgen soll. Denn diese soll ja mit den Codes of Practices erst dafür sorgen, dass die Acrylamidwerte – wo möglich – systematisch weiter abgesenkt werden. Wenn dies umgesetzt ist, wäre eine weitere Absenkung logisch, aber nicht vorher. Zudem sorgt die Durchführungsverordnung selbst dafür, dass sich die Datenbasis zu Acrylamid bald deutlich erweitert, denn sie schreibt ja ein Monitoring bei zahlreichen Betrieben vor. Es wäre daher sinnvoller, vorerst auf eine aussagekräftigere Datenbasis zu warten.
Schließlich eröffnet die Endversion der Verordnung in den Entscheidungsgründen die Perspektive auf eine „Nun doch“-Einführung gesetzlicher Grenzwerte. Mit Gesprächen dazu ist erst nach Inkrafttreten der Verordnung zu rechnen. Allerdings hat die EU-Kommission in Gesprächen mit der Wirtschaft bekräftigt, dass langfristig zumindest in einigen Lebensmittelsektoren mit Grenzwerten zu rechnen sein wird. Diese sollen allerdings nicht „auf einen Schlag“, sondern in Betrachtung der Belastungslage, der Minimierungsanstrengungen und der technischen Möglichkeiten nach und nach eingeführt werden.
Fazit
Acrylamid ist und bleibt für die Backwarenbranche ein sperriges Thema, das nach dauerhafter Aufmerksamkeit verlangt. Trotz der nach wie vor unklaren Risikolage ist damit zu rechnen, dass dem Acrylamidgehalt in Backwaren in den kommenden Jahren eine deutlich größere Aufmerksamkeit zukommen wird. Das gilt für die politische Diskussion in Brüssel ebenso wie für den praktischen Umgang mit Acrylamid bei Backwaren. Ob und, wenn ja, wann ein Schwenk in Richtung echter Grenzwerte bei Acrylamid vollzogen wird, kann gegenwärtig nicht abgeschätzt werden. Nach dem guten Beginn der gemeinsamen Erarbeitung von Signalwerten wäre dies ein Schritt in die falsche Richtung.
*Verordnung (EU) 2017/2158 der Kommission vom 20. November 2017 zur Festlegung von Minimierungsmaßnahmen und Richtwerten für die Senkung des Acrylamidgehalts in Lebensmitteln.
